ทฤษฎีระบบราชการกับการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินในสมัยกรุงศรีอยุธยา

รศ. ดร.โกวิท วงศ์สุรวัฒน์
ภาคีสมาชิก

ทฤษฎีการบริหารองค์การขนาดใหญ่ที่เป็นที่ยอมรับและมีการใช้กันอย่างกว้างขวางมาจนกระทั่งปัจจุบันคือ ทฤษฎีระบบราชการ (Bureaucracy) ของแมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber) ซึ่งประกอบด้วยหลักการ ๗ ประการ โดยหลักการที่สำคัญที่สุด คือ หลักสายการบังคับบัญชา (Hierachy) ซึ่งแมกซ์ เวเบอร์ เห็นว่าการบริหารองค์การขนาดใหญ่จำเป็นต้องจัดหมวดหมู่ของตำแหน่งต่าง ๆ เป็นลำดับชั้น  อย่างในโครงสร้างขององค์การซึ่งเป็นลักษณะเป็นพีระมิด เช่นเดียวกับโครงสร้างในฝ่ายบริหารของรัฐบาลในประเทศไทย กล่าวคือ มีนายกรัฐมนตรีเป็นหัวหน้าผู้บริหารราชการสูงสุด มีรองนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีว่าการกระทรวง รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวง เป็นผู้บริหารระดับรองลงไป กระทั่งมาถึงส่วนของข้าราชการประจำ ก็มีปลัดกระทรวงเป็นหัวหน้าสูงสุดในกระทรวง มีรองปลัดกระทรวง อธิบดี รองอธิบดี หัวหน้าส่วนต่าง ๆ เป็นผู้บริหารระดับรอง ๆ ลงไป ตามลำดับ กระทั่งมาถึงบุคลากรผู้ปฏิบัติงานต่าง ๆ แต่หากย้อนกลับไปในประวัติศาสตร์ไทย โดยเฉพาะในช่วงกรุงศรีอยุธยาแล้ว หลักการที่กล่าวมานี้ อาจจะไม่อาจสามารถใช้อธิบายระบบการปกครองรัฐของไทยได้มากนักซึ่งจะได้กล่าวต่อไป

รูปแบบการปกครองของอาณาจักรอยุธยาช่วงต้น

ระบบการปกครองของอาณาจักรอยุธยาช่วงต้นสืบเนื่องมาจากระบบการปกครองสมัยอาณาจักรสุโขทัยที่มีการกระจายอำนาจไปยังภูมิภาค โดยการกระจายอำนาจออกไปให้ตัวแทนดำเนินการปกครองในเมืองอันดับต่าง ๆ โดยแบ่งเขตการปกครองนอกเหนือจากราชธานีออกเป็น ๔ อันดับ คือ เมืองหน้าด่าน  เมืองชั้นใน  เมืองพระยามหานคร  เมืองประเทศราช  และสร้างระบบการปกครองส่วนกลางเพิ่มขึ้นมาเป็น ๔ แผนก เรียกว่า เมือง วัง คลัง นา หรือเรียกรวมกันว่า “จตุสดมภ์” แปลว่าหลักทั้ง ๔ อนึ่ง กรมทั้ง ๔ คือ กรมเมือง กรมวัง กรมคลัง กรมนา นั้นมีเสนาบดีเป็นผู้บังคับบัญชา นับว่าได้เริ่มการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินที่สอดคล้องกับระบบการบริหารองค์การตามหลักสายการบังคับบัญชาขึ้นมา

รูปแบบการปกครองของอาณาจักรอยุธยาโดยมีผู้บังคับบัญชาสูงสุด ๒ ตำแหน่ง

กรุงศรีอยุธยาในรัชสมัยของสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ สภาพภูมิรัฐศาสตร์ของอาณาจักรอยุธยาเปลี่ยนแปลงอย่างสำคัญคือการขยายอาณาจักรโดยการยึดเมืองนครธมราชธานีจากขอมและการยึดครองกรุงสุโขทัย  จากการสถานการณ์ดังกล่าวจึงทำให้ต้องปฏิรูประบบการบริหารราชการให้เหมาะสม โดยดำเนินการ ๒ ประการคือ

1. การปฏิรูปราชการส่วนกลาง โดยเปลี่ยนชื่อเรียกกรม และบรรดาศักดิ์ของเสนาบดีผู้บังคับบัญชาการกรม และเพิ่มตำแหน่งผู้บังคับบัญชาที่มีลำดับชั้นสูงกว่าเสนาบดีผู้บังคับบัญชาการกรมขึ้น คือ ตำแหน่ง “อัครมหาเสนาบดี” ๒ ตำแหน่ง ได้แก่ สมุหพระกลาโหม และสมุหนายก ซึ่งกำหนดหน้าที่ความรับผิดชอบแตกต่างกันอย่างชัดเจน แต่ในทางปฏิบัติไม่ได้เป็นเช่นนั้น และ
2. การปฏิรูปการปกครองส่วนภูมิภาค โดยยกเลิกเมืองลูกหลวงหรือเมืองหน้าด่าน โดยขยายอาณาเขตของเมืองราชธานีออกไปให้ครอบคลุมอาณาเขตของเมืองลูกหลวงหรือเมืองหน้าด่าน ทั้งนี้ เพื่อแก้ไขปัญหาการแย่งชิงราชสมบัติของเชื้อพระวงศ์เมื่อกษัตริย์เสด็จสวรรคต  และใช้วิธีการปกครองแบบจตุสดมภ์ในหัวเมืองด้วย 

ในรัชสมัยของสมเด็จพระเพทราชาแห่งราชวงศ์บ้านพลูหลวง ได้ปรับเปลี่ยนระบบการบริหารราชการใหม่ โดยแบ่งคววามรับผิดชอบตามพื้นที่เพื่อให้คานอำนาจกัน

อย่างไรก็ตาม การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลางดังที่กล่าวมาข้างต้น ยิ่งทำให้รูปแบบการบริหารองค์การขัดแย้งกับหลักทฤษฎีระบบราชการในเรื่องหลักสายการบังคับบัญชามากขึ้น กล่าวคือ อัครมหาเสนาบดี ทั้ง ๒ ตำแหน่ง รับผิดชอบตามพื้นที่โดยไม่ต้องแยกหน้าที่เป็นฝ่ายทหารหรือฝ่ายพลเรือน และในบางคราวก็อาจแต่งตั้ง “เสนาบดี” ขึ้นมามีอำนาจควบคุมดูแล้วพื้นที่แบบเดียวกับอัครมหาเสนาบดี 

ความสับสนในเรื่องระเบียบการบริหารราชการแผ่นดินที่ใช้มาตั้งแต่สมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถนั้น พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้มีพระราชดำรัสเกี่ยวกับเรื่องนี้อย่างชัดเจน ดังต่อไปนี้

การปกครองบ้านเมืองของเราซึ่งได้จัดมาแต่ก่อนนั้น ได้แบ่งเสนาบดีเป็น ๖ ตำแหน่ง ยกเป็นอัครมหาเสนา ๒ คือสมุหนายกได้บังคับกรมฝ่ายพลเรือนทั่วไป สมุหพระกลาโหม ได้บังคับกรมฝ่ายทหารทั่วไป เมื่อพิเคราะห์ดูตามตำแหน่งที่ตั้งขึ้นแต่เดิม ก็ดูเหมือนจะให้บังคับการได้สิทธิ์ขาดตลอดในการพลเรือนฝ่ายหนึ่งการทหารฝ่ายหนึ่ง แต่เมื่อตรวจดูตามพระราชพงศาวดาร ก็ไม่เห็นได้ว่าอัครมหาเสนาบดีทั้ง ๒ คนนี้ ได้บังคับการทั่วไปในฝ่ายพลเรือนและฝ่ายทหารสิทธิ์ขาดดังที่ตั้งขึ้น เป็นแต่เหมือนกับสมุห์บัญชีที่จะรวบรวมจำนวนคนฝ่ายพลเรือนคนหนึ่งฝ่ายทหารคนหนึ่งเท่านั้น อีกประการหนึ่ง การซึ่งแบ่งเป็นฝ่ายพลเรือนฝ่ายทหารนั้น ถึงว่ากฎหมายจะรับยกไพร่หลวงฝ่ายทหารและฝ่ายพลเรือนผิดกันบ้างในที่บางแห่ง แต่การที่ใช้ไปทัพจับศึกอันใด ใช้ทั้งสองฝ่ายเหมือนกันเสมอกัน จนไม่เข้าใจได้ว่าซึ่งแบ่งเป็นฝ่ายทหารฝ่ายพลเรือนนี้มีประสงค์แต่เดิมอย่างไร แต่คงต้องเข้าใจว่า การที่แบ่งไว้แต่เดิมเช่นนี้ คงมีตำแหน่งหน้าที่ผิดกันแต่หากเลือน ๆ กันมาด้วยเหตุต่าง ๆ จนคงเป็นแต่สมุหบัญชีอย่างเช่นเป็นกันอยู่ในปัจจุบันนี้

ส่วนตำแหน่งราชการของท่านอัครมหาเสนาบดีทั้ง ๒ คน นอกจากที่เป็นสมุห์บัญชี ที่เป็นการสำคัญ ก็บังคับการหัวเมืองอย่างหนึ่งบังคับศาลชำระความซึ่งขึ้นอยู่ในกรมนั้นอย่างหนึ่ง ตำแหน่งซึ่งได้บังคับการหัวเมืองนี้ คงจะแบ่งบังคับอยู่ใน ๒ กรมนี้แต่เดิมมา ท่านอัครมหาเสนาบดี ๒ คนนี้ เป็นผู้ถือตราพระราชสีห์ พระคชสีห์ ซึ่งนับว่าเป็นตราหลวงเฉพาะแต่ดำเนินพระบรมราชโองการอย่างเดียวจึ่งจะมีไปได้ แต่เมื่อมีเหตุเปลี่ยนแปลงไป คือ เมื่อสมุหพระกลาโหมมีความผิดก็ยกหัวเมืองขึ้นกลาโหมไปขึ้นกรมท่า ใช้ตราบัวแก้วเป็นตราดำเนินพระบรมราชโองการอีกดวงหนึ่ง กลาโหมไม่มีหัวเมืองขึ้น ตลอดมาจนแผ่นดินพระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟฟ้าจุฬาโลก จึ่งได้ยกหัวเมืองกรมท่ากลับมากลาโหม แบ่งเมืองมหาดไทยมาบ้างคงไว้ให้กรมท่าบาง จึ่งได้เกิดเป็นกรม จึ่งได้เกิดเป็นกรมที่บังคับหัวเมืองขึ้นเป็น ๓ ทั้งกรมท่า การซึ่งแบ่งฝ่ายพลเรือนฝ่ายทหาร ซึ่งดูเหมือนว่าหน้าที่ฝ่ายพลเรือนจะอยู่รักษาพระนคร ฝ่ายทหารจะเป็นผู้ไปทัพ กลับกลายเป็นไปทัพเหมือนกันทั้งสองฝ่ายนี้ คงจะเป็นด้วยหัวเมืองขึ้นสองฝ่ายนี้เป็นต้นเหตุเมื่อมีราชการเกิดขึ้นในหัวเมืองขึ้นกรมมหาดไทย ก็เป็นหน้าที่กรมมหาดไทยไป เกิดขึ้นในกลาโหม ก็เป็นหน้าที่กลาโหมไป ด้วยอาศัยเหตุว่าผู้ซึ่งได้เคยบังคับบัญชาการในหัวเมืองเหล่านั้นมา รู้เบาะแสในการที่จะกะเกณฑ์ผู้คนพาหนะเสบียงอาหาร ดีกว่าผู้ซึ่งไม่เคยบังคับกัน เพราะผู้คนที่จะใช้ฝ่ายทหารก็ดี พลเรือนก็ดี ไม่มีวิชาฝึกหัดอันใดวิเศษกว่ากันก็เป็นอันใช้ได้เท่ากัน ครั้นเมื่อมีการทัพศึกต่างประเทศมาย่ำยีพระนครซึ่งไม่เป็นหัวเมืองขึ้นฝ่ายใด หรือจะยกไปปราบปรามประเทศใดซึ่งมิได้เป็นพระราชอาญาเขต ต้องการนายทัพนายกองและไพร่พลมาก ก็ต้องใช้ร่วมกันทั้งฝ่ายทหารพลเรือน การที่แบ่งหน้าที่ฝ่ายทหารพลเรือนก็เป็นอันสูญไป คงอยู่แต่ชื่อ

การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินภายใต้ระบบจตุสดมภ์ที่ใช้มาตั้งแต่แผ่นดินสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถเป็นอันยุติลงเมื่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้ปฏิรูปการปกครองแผ่นดินครั้งใหญ่ ก่อตั้งกระทรวงขึ้นมา ๑๒ กระทรวง เมื่อวันที่ ๑ เมษายน ๒๔๓๕ ทั้งนี้ ระบบการบริหารราชการแผ่นดินที่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวก่อตั้งขึ้นใหม่ทดแทนระบบจตุสดมภ์นี้ เป็นระบบการบริหารองค์การ ที่มีหลักสายการบังคับบัญชา ตามทฤษฎีระบบราชการ